一次庭审中，不服规划部门建设工程规划许可的原告提出质疑，认为我们农村建房，均需要取得四邻同意后才能办理规划许可手续，而本案商品房建设项目的建设单位为什么没有取得四邻意见就可以办理规划许可手续？原告作为建设项目的相邻人，因其受新建项目日照遮挡才提起行政诉讼要求撤销建设工程规划许可。因农村住房审批普遍实行“四邻意见表”制度，其质疑的理由是真诚的。鉴于其对于四邻意见表制度在规划许可中存在不同的看法，故本文就该制度发表几点意见，厘清“四邻意见”制度的效用，避免不必要的争议。

一、何谓“四邻意见”？

四邻即为东南西北四个方向的邻居。在农村宅基地上建房，一般需要就建房的四至、高度等情况征求相邻人的意见，取得相邻人同意后，规划部门予以办理相关的规划许可手续。由此形成一个思维定势，即征求四邻意见为办理规划许可手续的前置条件。

二、“四邻意见”有无法律依据？

将四邻意见作为规划许可的前置条件，就必须由法律法规来设定。经检索《中华人民共和国城乡规划法》（含《城市规划法》）、国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》、《浙江省城乡规划条例》等法律法规，均未见有关“四邻意见”制度设置的法条，故征求四邻意见作为办理规划许可的前置程序并无法律明文规定。

三、“四邻意见”从何而来？

《中华人民共和国物权法》第八十九条：建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。该法条确定了新建建筑物必须保证已建相邻建筑物的通风、采光、日照等符合国家工程建设强制性标准。为了执行相关国家工程建设强制性标准，避免新建建筑物对相邻建筑物权利人造成侵害，城乡规划主管部门对建设项目实施方案进行审查时，采取多种方法予以规范，以保障相邻关系符合法律要求。

其一，保障日照时间。依据《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）、浙江省工程建设标准《城市建筑工程日照分析技术规程》（DB33/1050-2016）的规定，温州地区依照“大城市有效日照时间大寒日不低于二小时，中小城市有效日照时间大寒日不低于三小时”的标准确定。新建项目设计时，由设计单位根据日照分析报告调整项目布局、建筑方案，保障小区内、小区外相邻住宅等建筑物各套型主张符合国家日照标准。设计方案导致遮挡住宅建筑不能到达国家日照标准的，规划部门不能颁发规划许可。

其二，控制间距。一般由县、市级政府依据法律法规的授权制定《城市规划管理技术规定》，明确规定了新建建筑物控制建筑间距的计算方法、标准等。因计算方法比较繁复，不具体展开。简而言之，一般通过新建建筑物高度与间距之比来确定，如1:1或1:0.8。1:0.8就是高度为1个单位的情况下，建筑间距为0.8个单位。依照上述标准控制新建建筑物对相邻建筑物的不利影响符合国家标准的要求。

但是这些标准能适用于农村宅基地上住房建设吗？基本不可能。由于历史原因，农村住房建设都是比较集中，左右相连而使用共墙，前后紧挨而无法进退。三层高的房屋的建筑高度会在10米左右，即使按照1:0.8的标准确定间距退让，需要前后距离8米，这在农村旧房拆建中几乎是不可能做到的。故如果按照上述标准对其农民拆建旧房的规划许可实施审查，那基本就无法办理规划许可手续。鉴于国家对农用地的严格控制，一般也不能另行安排宅基地满足农民改善住房的需求。由此导致农房拆建、扩建面临各种法律政策障碍。

因农房建设受不利影响的相邻人是明确而特定的，故规划部门在农房建设规划许可的实际工作中引入了“四邻意见”制度。该制度通过征求四邻意见，让相邻人就新建建筑物的高度、四至、开门开窗等情形提出意见和建议，通过邻里之间的互谅互让，在尊重历史形成建筑物相邻关系的基础上，规划部门作出规划许可，满足农民改善居住条件的愿望。

“四邻意见”制度是为适应农村旧房拆建的现实需要而建立，为了解决农村住房无法满足国家日照、间距强制性标准的现状和农民改善居住条件的矛盾而运用的。

四、“四邻意见”的法律效果。

1.行政程序上的效果。《行政许可法》第三十六条：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。《浙江省城乡规划条例》第二十八条：规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日。规划许可前征求利害关系人意见为法定程序，一般采取公示公告方式落实。私人建房所涉利害关系较为简单，新建建筑物对外产生的不利影响一般在四邻范围内，利害关系人比较明确，故通过直接征求意见方式有利于保障特定利害关系人的合法权益。故“四邻意见”为征求利害关系人意见的行政程序，属于利害关系人权利保障的制度。

2.实体上的效果。其一为处分共有的意思表示。农村私人住房往往存在使用共墙的情形，在拆建房屋时候就涉及就共有墙体的拆建作出处分。未经共有人同意，不能实施拆建。故通过四邻意见，尤其是取得共墙权利人的同意对于取得规划许可是必要的条件之一。其二为处分相邻权益。规划许可最主要的利害关系就是相邻关系，尤其在通风、采光、日照等方面，鉴于历史原因农房之间的间距不大，无法满足国家强制性标准，直接适用国家标准就无法办理规划许可手续。故需要相邻人作出妥协、退让，以互相自愿接受低于国家标准的不利影响的情况下，同意建房人的建设方案。规划部门基于物权历史状况且在尊重利害关系人的自愿处分行为的情形下，作出规划许可。这种情况下的“四邻意见表”其实质是意思自治、权利处分等民事行为原则在行政管理中的运用，是规划管理部门在依法行政和尊重历史权源考量中的制度选择。

“四邻意见”制度是行政许可前利害关系人权利保障制度。针对不特定的利害关系人采取了批前公示公告的方式告知利害关系人拟作出行政许可的相关信息，而对于特定的利害关系人可以采取告知全部利害关系人的方式征求其对拟作出行政许可的陈述申辩意见。故“四邻意见”仅作为农村私人建房的行政制度，但是在除此之外的其他基本建设项目规划许可中，因无法将利害关系人特定化，故只能采取批前公示方式征求利害关系人意见。