住房公积金追缴时效问题浅析 | 大嘉期刊

2021-07-28

撰文 梅陈炎

责编 张晓琴
审核 戴盛

摘要

近年来员工投诉用人单位未按规定为其缴纳住房公积金的案件愈发增多，住房管理中心在处理此类投诉案件时，会发现存在一些用人单位的员工任职十多年未缴纳，或员工离职、退休多年重新要求办理公积金账户补缴的情形；考虑未缴付的原因多种多样，对于受案处理期限及要求补缴的期限存在较大争议。法治的进步让员工更懂得保护自己的权益，可在保护一方利益的前提下需另一方承担相应责任，而时效不存在的情形下容易导致保护及责任分担的失衡，有失法之平衡。现笔者就住房公积金制度由来、追缴行为性质、时效性质做以下分析。

一、住房公积金制度的由来

（一）新中国成立初期住房制度

新中国成立之初，国家采用国家经租、公私合营等方式，将新中国成立前遗留下来的大量私有房产转变为国家所有，并实施公房“统一管理，统一分配，以租养房”的住房实物分配制度，即居民或职工需要住房时，向房管部门或单位申请分配，按期缴纳租金享受房屋的使用权，而不享受所有权。随着住房需求的增加，政府在住房建设投资方面需大量财政投入，中央与地方财政无疑承载着重大负担；据统计，1978年之前，住宅投资的90%以上来自中央和地方政府的财政拨款。而居民、职工所交租金相较于住房建设及维护的成本是微乎其微的，此种情形下，对于国家或单位而言，多出少进长期亏损的状态是无法长期持续发展的；而居民一旦满足了住房需求，少量多余的存蓄消费也用于购买其他享受类型物资，如80年代的“洗衣机热”、“彩电热”等，此种消费结构导致民间资本无法流入住宅建设资本，以及住宅建设相关的上下游产业萎缩，从而影响整个社会经济；故将民间资本引进住房建设资本是住房改革制度的必要方向。

（二）住房公积金制度成房改突破口

由于历史原因，上海的住房一直比较紧张；1990年，时任上海市市长的朱镕基同志抽调各部门十几位同志成立上海推进住房制度改革领导小组，经过近一年的考察、调查及研究，1991年初，上海市开始建立公积金制度。

1991年2月8日，《上海市住房制度改革实施方案》制定完毕，具体内容是五句话，“推行公积金，提租发补贴，配房买债券，买房给优惠，建立房委会”。20天后，国务院办公厅给予回复（国办函【1991】12号），“原则同意你市住房制度改革方案。”5月1日，《上海市住房制度改革实施方案》正式实行，在全国各大城市率先启动城镇住房制度改革。

1991年10月8日，全国房改工作会议召开，李鹏总理在接见全国房改工作会议部分代表时发表了重要讲话：“关于房屋的资金筹集，上海给我们提供看一个很好的经验，也就是多方筹集建房资金。首先是公积金制度，从个人的工资中拿出5%，从用人单位的工资基金中也拿出5%，两个5%构成了公积金”。

上海及各大城市先行试点的公积金制度成为住改的有效突破口，在一系列相应政策措施谨慎试运行和政府的有力推动下，逐步改变原先无偿分配、低租金的住房分配制度，进入住房商品化进程。1999年国务院《住房公积金管理条例》颁布，住房公积金管理工作由从属于房改部门代管上升到独立机构管理，全国开始了对住房公积金管理机构的规范工作。在此，住房公积金制度形成一套完整的体系，住房公积金的内涵予以明确，是一种义务性的长期储金，职工与单位按一定比例按期缴存，两者都归职工个人所有，只能用于购房、建房、住房翻建和大修等，不能移做他用；其具有“保障性”、“互助性”、“长期性”、“强制性”、“专用性”等特点。

二、追缴住房公积金存在的争议及处理方式

（一）温州地区限期缴存时效处理现状

《住房公积金管理条例》第二十条“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴”；该条规定了单位缴存住房公积金的强制性的义务，但实践中存在不少未按期、足额缴纳公积金的情形，管理中心根据《条例》第三十七、第三十八条规定，可以责令用人单位限期办理、限期缴存；而从国务院条例到《浙江省住房公积金条例》及我市《温州市住房公积金行政执法操作规范（试行）》等相关行政法规均未对用人单位逾期不缴或少缴住房公积金的责令办理、缴存期限进行时效相应规定，故我市在处理未足额缴纳公积金情形时，在查证确实存在未足额缴纳情况，不管在职还是离职多年，原则上均要求用人单位补缴员工任职期间所有的补缴差额，不存在时效区分问题。

（二）追缴不适用时效引发的争议

1、违反行政处罚二年期限说

除了温州地区及其他未明确规定追缴期限的省市，在发现未缴纳情形时，均要求用人单位补缴任职期间所有公积金差额，实践中存在违反行政处罚二年处罚期限的争议。如山东华狮啤酒有限公司与山东省淄博市人民政府、第三人王元和公积金责令限期办理行政复议一案（最高人民法院行政裁定书（2018）最高行申4718号裁定书）。

1998年至2008年间，第三人王元和与山东华狮啤酒有限公司存在事实劳动关系，2015年王元和向住房公积金管理中心投诉用人单位未为其缴纳住房公积金及未建立公积金账户，管理中心作出要求公司责令限期整改通知书，限期办理住房公积金设立手续。该案经淄博市人民政府行政复议，复议决定认为王元和2008年离职，2015年公积金管理中心立案查处，案涉违法行为二年内未被发现，依据《中华人民共和国行政处罚法》对处罚期限二年的规定，撤销了住房公积金管理中心作出的责令限期整改通知书具体行政行为。后第三人王元和不服向淄博市中级人民法院提起诉讼，一审对时效观点与行政复议观点一致，驳回王元和诉讼请求；后王元和继续上诉至山东省高级人民法院，高院撤销一审判决，淄博市政府提起再审，最高人民法院驳回了再审申请。

针对该案时效问题，山东省高院认为行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的行政制裁；而责令改正或限期改正违法行为是指行政主体为维持法定秩序而责令违法行为人履行既有的法定义务或停止、纠正违法行为的行政行为。行政处罚科以相对人新的义务，具有惩罚性；而责令改正或限期改正违法行为则是命令相对人履行既有的法定义务，无惩罚性。其次，《行政处罚法》第九条规定：“行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”责令限期补缴属于责令改正的一种，但并不属于上述规定列举的行政处罚的种类。故责令补缴是不同于行政处罚的行政行为，亦不存在包含或隶属关系。最高人民法院在裁定书中增加强调了行政处罚与责令改正（或限期改正的）性质、内涵不同，认为行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒；而责令改正或者限期改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。第二，两者的规制角度不同，行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人科处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚；而责令改正或者限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。故责令改正适用处罚期限二年的规定说，在法理上无法被支持。

2、违反诉讼时效说

在公积金责令改正涉及时效司法案件中，较多提出的是参照诉讼时效或参照《劳动保障监察条例》对时效的相关规定，如（广东省高级人民法院行政裁定书（2020）粤行申131号）、（广东省高级人民法院（2019）粤行终428号）案等，该两起案中职工任职均长达二十年，在用人单位未足额缴纳公积金情形下，管理中心作出责令限期缴存任职期间未补缴的所有公积金。

用人单位针对时效问题提出意见分别为：1、作出长达二十年补缴决定没有相应法律、行政法规的依据，违反行政合法性的原则；2、从广义的职权范围来讲，住房公积金管理中心追缴住房公积金是在履行保障劳动者享有公积金的权利，应当参照《劳动保障监察条例》关于时效的相关规定，对已经超过两年追溯时效的请求不予受理或不予处理。3、住房公积金属于劳动仲裁或民事诉讼范围，应适用或参照《劳动争议调解仲裁法》及《民法总则》对时效的规定。而对于上述意见，广东省高院的意见为《住房公积金管理条例》规定了职工所在单位应当每月从职工工资中代扣，故在《条例》无明确规定时效时，按规应每月足额缴纳，故以任职所有期间计算补缴总额有法可依；另《条例》及《劳动争议仲裁调解仲裁法》并未规定对于住房公积金的争议可通过民事诉讼或者劳动仲裁途径解决，故适用相关诉讼时效的规定并无依据。

（三）其他地方政府规范性文件细化

南宁市政府于2012年3月31日发布《南宁住房公积金管理办法》，对违反公积金法规的行为明确了二年时效问题；该办法第四十五条“违反住房公积金法规、规章的行为在二年内未被发现的，不再予以查处。前款规定的期限，自违反住房公积金法规、规章的行为发生之日起计算；违反住房公积金法规、规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”

中国石油运输有限公司广西分公司就南宁住房公积金管理中心提起过诉讼（（2018）桂7102行初229），该案中南宁铁路运输法院就引用了《南宁住房公积金管理办法》第四十五条二年查处期限的规定，认定违法行为终了之日为职工离职之日起算两年。该条规定就阻隔了离职、退休超二年的职工重新提出要求补缴住房公积金的情形。

三、责令办理、缴存的法律性质

从上述分析，责令限期办理、缴存通知的内容为要求用人单位办理、补缴未缴纳的金额，是行政主体责令违法行为人纠正违法状态，在法律上具体表现为责令改正，但是对于责令改正的具体法律属性，有“行政处罚说”、“行政命令说”、“行政强制措施说”三种学说，笔者更同意为行政命令说。

责令改正并未产生新的义务、没有惩戒性：责令改正是要求义务人履行其本该承担的法律义务，而行政处罚则是要求义务人承担额外义务。换言之，责令改正所要求的义务可以看作是第一性的或本源性义务，重在对违法状态的直接消除、合法状态的直接修复，义务人没有产生额外的经济损失；而行政处罚所要求履行的义务则是第二性义务或次生性义务，往往是由于义务人没有改正违法行为导致的额外的经济损失。

《住房公积金条理》第三十七条“违反本条例的规定，单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金帐户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处１万元以上５万元以下的罚款。”第三十八条“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”其对逾期不办理或不缴存的的，明确处以罚款，该罚款是新产生的义务，并带有惩戒性，应适用二年的处罚期限，但责令缴存并非新产生；另，其作出通知时要求办理、缴存为强制义务，但本身并非强制措施，而是强制措施行为之前的一个“告诫行为”，在当事人不予以配合的情形下，申请人民法院强制执行，故其性质更符合行政命令说。

四、设定公积金办理、缴存时效的法理基础

时效制度最早起源于罗马法，在罗马建国后约5世纪间，《十二表法》第六表第3条就已经规定：“占有土地的时效为二年，其他一切物品为一年”；而对于债权采保护的政策，早期是不受时效限制，债权人可以在任何时候向债务人主张偿还义务，但这就事实的确认对当时的裁判官判案带来许多麻烦。于是，考虑事实的确认及督促债权人尽早行使权利，当时的市民法与裁判官判例法逐渐改变债权的永久性，规定债权人原则上必须在一年内行使权力，否则，债务人就享有永久抗辩权，如此，此消灭时效便产生。

而我国时效制度，最早可追溯到西周时期，主要依据为周礼《地官·质人》，其中载：“凡治质剂者，国中一旬，郊二旬，野三旬，都三月，邦国朞。期内听，期外不听”该句中的“期内听，期外不听”指诉期间内提起的诉讼，官府受理，否则不予受理。

不管是权利的保护还是责任的追究，均有对时效相关的规定，结合追缴住房公积金的特性及时效性质，设置追缴时效符合以下原则及性质：

（一）符合行政比例基本原则

从目前司法判例来看，在相关行政法规未明确规定的情形下，追缴机关就应该对相关用人单位展开无限期的追缴；但追缴的行政行为应考虑行政比例原则，要在实现公共利益的目标与手段之间加以权衡。一方面，现实中用人单位欠缴公积金款项，原因具有复杂多样性，既可能是用人单位的过错，也可能是职工的过错，如员工主张该公积金款项直接由职工领取不再缴纳公积金等。另一方面，追缴存在可执行性问题，某些用人单位其员工已离职、退休多年，轮换人数较多，某些欠缴用人单位存在多数员工多年未缴情形，若对其进行集中追缴，大额的欠缴款项让用人单位难以承受，甚至导致用人单位破产，进而造成严重的社会问题。同时，在用人单位普遍性违法的现状下，无限期展开公积金的追缴，无论在证据的收集还是人员的投入等方面都会极大地提高行政执法成本，如此行政行为并不能促使用人单位健康发展的目的。故应对追缴的时效、补缴的期限作出一定规制，能促使用人单位认识其违法性，又不因此导致其无法继续经营，遵守比例原则。

（二）符合依法行政的基本原则。

程序的正当是依法行政的具体体现。程序正当除包括要求事前信息公开、事中参与以及事后反馈之外，行政时效也是其重要组成部分。现代行政程序制度的价值目标是制约公权力和保护相对人的合法权益，这就要求在保证公平的基础上追求效率；而行政时效制度的设置本身就是现代行政程序制度价值目标的具体体现。其一方面要求行政主体在法定期限内，积极主动行使行政权力，避免懒政;另一方面是对义务人长期不履行义务的这种既成事实状态的监督和维护，防止公积金征缴法律关系处于长期的不确定状态。故在时效不受限制的状态下，极易产生集中查处执法，选择性执法，使用人单位对其违法性没有预判性，违法后果没有预估性，不利于用人单位的稳定发展。

（三）各部门法均设置了相应时效规定

我国对民事权利行使、行政处罚、刑事处罚均有相应的的时效、期限规制。

民法中规定了相应的诉讼时效制度，其制定的目的也是督促权利人积极行使自己的权利，避免权利人躺在权利的床上睡觉进而导致诉讼时举证困难、司法审查难度增加等问题。而用工单位未按规缴纳公积金相对于职工人员，是侵害其住房保证金取得的权利，作为职工应根据该时效制定目的积极行使，及时保护自己的应有权利。

行政处罚中的时效可分为四种：追溯时效、裁决时效、执行时效和救济时效，被分散在不同的行政法律法规之中。其设立追溯时效考量的是，行政处罚的目的在于教育公民遵纪守法，而一个迟延的教育，不仅不能起到教育作用，反而会使相对人处于一种错误的信赖之中，或者不能认识到自己行为的违法性，更是一种变相的纵容。故，用工单位未按规缴纳公积金时，公积金管理中心及时作出责令改正不管在纠正错误上、执行程度上、影响后果上，均能达到较好的效果。

刑法规定了追诉时效，根据罪刑相适应原则，考虑预防犯罪、保障人权、社会安定等因素，以犯罪的法定最高刑为标准，规定了4个档次的追诉时效，超过法定追诉期限，司法机关或有告诉权的人不得再对犯罪人进行追诉，已经追诉的应撤销案件或不起诉，或终止审判。

举重以明轻，对具有严重社会危害性的犯罪行为和较轻社会危害性的一般违法行为之惩戒都有时效限制，作为一种强制义务人履行其本源性义务的公积金追缴行为更应有时效限制;另一方面，追缴公积金款项的权力属于公法上的金钱请求权，其作为一种以财产的价值为内容的公法关系与私法关系最为近似。基于公正要求，同样性质的法律关系应遵照同样的规律。因此基于维护法律体系的统一性，追缴未缴纳的公积金款项也理应受到时效限制，否则有违法律秩序的统一性。

结语

《浙江省住房公积金条例》自2001年修正以来至今未做修改，本辖区对住房公积金追缴时效制度的规定还是相对空白处，地方政府住房公积金管理中心在监管工作中也体会到追缴时效无规制所带来的企业经营问题，在类似案例与经办法官沟通中，法官坦言两边相护选其弱，即在两边均需保护时选择偏向保护更弱的一方。而法的价值在于透过法律规范本身来实现和维护社会正义秩序，如果一个生活类型缺乏法律规范，那么此种情形被认为是法律对该问题的不圆满性。

笔者通过住房公积金的制度由来、现存追缴时效问题、以及司法裁判、法理争议结合其他地方政府对追缴时效的规范性文件规定的分析论述，希望在公积金追缴时效制度方面更加完善。

（文中图片源自网络，所有权利属于原权利人）

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