文：嘉瑞成行政诉讼团队 黄雪巨律师
城镇化不仅在于城市区域的拓展，更需要空间的优化。城市让生活更美好就在于其能提供更为完善的基础设施、让更多的居民享受更为便利的现代生活。在城市更新过程中不可避免面临空间利用上的冲突并引起经济利益的重新分配。这在旧城区引起的冲突更为激烈也更难化解。自1991年国务院《城市拆迁管理条例》颁布以来，城市中心区拆迁矛盾特别突出。受利益驱动，项目开发商在政府部门默许、纵容之下，暴力拆迁、血腥拆迁事件屡有发生，骇人听闻，亦物议沸然。为改变此种状况，2011年国务院废止《城市拆迁管理条例》并以《国有土地上房屋征收补偿条例》代替之。新条例以公共利益为逻辑起点，试图从制度上完善征收程序、保证被征收人的合法利益，但在实施过程中也难言乐观。
城市拆迁或房屋征收，都是解决城市现状与今后空间利用的冲突。在土地资源稀缺、城市中心固定的现状约束之下，要重新布局城市，以新建设项目代替原建筑物，就必然涉及原土地使用权人的合法权益和新开发项目经济利益的冲突，尤其是市中心经拆旧建新之后，如为商业项目则价值成倍增长，冲突更甚。故在征收房屋的补偿上必须考量拟建项目的情形以消除利益分配上的不均衡。
《国有土地上房屋征收补偿条例》第八条：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
该法条第一项至第四项从征收地块今后建设项目来列举其符合公共利益的情形，如国防外交需要、基础设施需要、公共事业需要、保障房安居工程建设需要等，对其公共利益的属性较易判断。只要能够按照市场价格和公开公平原则实施也能为大多数被征收人所接受。第六项为兜底性条款，可暂不予研究。唯第五项为针对拟征收地块的现状而设置的，却未明确今后利用上的要求。如在现状改造上符合公共利益的情形，在利用上却不去考量是否符合公共利益并能保障被征收人的合法权益，最终也难言合法性。故第五项征收房屋的情形在实践操作中很容易沦为名为公共利益实为商业开发情形，故应当特别予以研究，以防危房改造、改善基础设施等公共利益目的不能实现，反而激发群众激烈的抵制情绪、影响社会稳定和谐。为此，在涉及旧城区改造征收项目时，宜从以下几个方面考虑以化解社会疑虑。
一、应当保证被征收人原地安置的权利。
《征补条例》第二十一条第三款：因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。
该条款针对旧城区改建征收项目特别规定，应当予以遵守。且尊重被征收人选择原地或就近安置的权利，也是征收补偿工作获得肯定的起点。毕竟被征收人物权设置在先，其应当享有地块拆旧建新所带来的物权升值利益。在征收、建设过程中造成被征收人正常生活的中断，给其生活带来很大的不便，由其享有土地、房屋的增值也算一种经济补偿。原地安置除能满足被征收人对于利益上的要求，也能符合其生活习惯、原有生活圈的心理上的要求。进而促进被征收人对于征收项目自愿自觉的配合和协助，能更好更快的推进征收工作顺利开展。原地或就近安置原则的落实，也减少新建项目的利润空间，也能起到堵塞漏洞，防止旧城区改造公共利益目标的异化。
二、完善基础设施、公益设施。
旧城区之旧在于房屋建造年代久远，工程技术落后并经时历久成为危旧房，难以保证住宅安全。且街道狭窄、基础设施落后且难以更新，公益设施阙如，也不能满足经济发展和人居环境改善的要求。《征补条例》第八条第五项直接以“基础设施落后等地段进行旧城区改建”，故完善旧城区基础设施、公益设施是征收启动的法律基础，如不以改善基础设施等城市配套为目的，在旧城区实施征收活动就不具合法性了。从政府职能来看，也必须提供足够的公共服务以提升城市形象、提高群众生活水平。启动旧城区改建在整理危旧房的同时，是重新布局城市基础设施、公益设施如道路、供水、排水、供电等，解决城市中心人口集聚所带来的交通、教育等城市问题，让城市空间利用、硬件建设与经济社会发展程度相匹配。故完善基础设施既是城市政府的职责所在，也是城市发展之必需，应全面落实。
三、建设单位不得谋利。
《征补条例》和《拆迁条例》最重要的制度改进就是取消了项目开发商作为拆迁人直接实施拆迁行为，而让县、市政府作为征收人决定、实施房屋征收。法律授权项目开发商实施拆迁行为，在利益最大化驱使之下，穷尽各种手段对付被拆迁人，这是引发暴力拆迁、血腥拆迁的主要因素。而以政府作为征收人即使不能禁绝利益导向，也应能在法律规制范围内有所顾忌。法律制度的改进其目的就在于抑制征收实施单位的谋利倾向。且《征补条例》第五条：房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收实施单位不得以营利为目的，而征收实施部门及征收单位作为负担公共管理职权的行政机关更不能谋利。政府所谋取的利益不能限于经济收益，更注重的应当是社会效益。法律的正确实施、城市建设和经济发展同步推进、群众安居乐业社会和谐稳定应当是政府追求的主要目标。故在征收活动中，政府组织人力、物力实施征收、建设活动，优化城市空间结构，完善城市公共配套设施，属于履行公共服务的行为。在整个过程中不与民争利，也严格控制工作人员个人的谋利行为，征收活动就更能为被征收人所接受，更符合公共利益的法定要求了。
四、依法定程序保障被征收人权益。
为保证旧城区改建征收活动中被征收人的合法利益，《征补条例》对旧城区改建的征收活动做了特别的规定。
《征补条例》第九条：……保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。相对于其它情形的征收，增加了纳入市县级国民经济和社会发展年度计划的启动条件。未纳入国民经济和社会发展年度计划的旧城区改建征收活动就不能启动，从而保证征收活动的科学性、可预见性，防止政府部分领导一时头脑发热，因人因事随时启动拆征活动。
《征补条例》第十一条第二款：因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。该条例增加了听证会的程序要求，规定了征收单位必须认真听取群众诉求并根据群众意见修改征收补偿方案的法定要求，让征补方案最大可能的符合事实情况、满足被征收人的合法利益诉求。
《浙江省国有土地上房屋征收补偿条例》对上述要求做了更为明确具体的规定。其第八条：因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织征询被征收人的改建意愿；百分之九十以上被征收人同意改建的，方可进行旧城区改建。对于旧城区改建的征收互动确定了90%以上被征收人同意的条件，对征收活动的启动提出更为明确具体的操作要求。其第十一条对听证会的召开期限、代表确定、意见采纳以及修改方案公示等事项做了更细致的要求，让征收单位有章可循，注重从行政程序来听取群众意见、吸纳合理建议，进而在源头上化解行政争议。
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