上述文件概括起来基本为按照「人土比」提供农民就业岗位或社会保障名额，以及提供留地政府安置被征地农民等方式来提高征地补偿标准。

浙江省政府2002年发布的上述文件是笔者查询到最早就留地政策进行明确的规范性文件。

该文件规定了征收集体土地可以按照一定比例给予村集体安排安置留用地，留地性质可以是集体用地、也可以是国有用地，但是未明确具体留地比例和供地操作程序。

提供劳力安置岗位、社保名额、二三产留地等为法定征地补偿之外补偿方式，均是对失地农民今后生活的基本保障。农民的工作是务农，农地被征收后就失去了工作的场所，为了解决农民的今后发展问题，必须为其提供新的工作岗位或者谋生方式，是对其就业方式的对等补偿。

这是目前笔者能搜索到的中央政府方面最早涉及征地留地政策的规范性文件依据。

2010年中央政府才关注留地政策，这也说明留地政策是地方政府因应社会问题才启动的制度创新，是一项自下而上推动的改革措施，因其缺乏顶层设计和理论支撑，可能存在着天生的缺陷。

该文件中「实行留用地安置的地区，当地政府应制定严格的管理办法」这句话可以窥见中央政府认可地方政府根据当地经济社会发展情况而实施的留地政策，但是并无全国性统一设立、规范、推行的规划，这大概就是如此重大的行政给付政策且未能提升到法律、法规规制的原因。

工作中接触到最早落实留地政策的案例为1995年温州经济技术开发区征地补偿方案：

政府与被征收人XX村委会签订了《征地协议书》，该协议书约定在被征收的集体土地中划拨一部分给予村集体作为集体经济发展用地，返回比例约为12.5%，用地性质为划拨的二产、三产用地。其中二产用地占40%、三产用地占60%。2003年前的留地指标都是以《征地补偿协议书》的方式落实，并无明确的规范性依据。

这个文件确定征地留地制度，明确了留地比例、项目建设、使用方式等，给予被征收的村集体、村民较为明确的预期，起到了规范留地政策的作用。

其一，村集体二产留地促进了村集体经济发展壮大。目前很多村集体还留有二产返回用地，用于出租给工业企业或建设标准厂房后出租收取租金。村集体将租金分配给农民，提高农民的生活水平。

其二，该文件对三产用地设定了1.5倍容积率，并将留地面积通过这个指标转换成了安置房面积，经过村委会决议分配到村民身上，就形成了安置房指标面积的这种新的债权权益。而各种交易、流转，安置房建设、指标卡交易成为了村民之间、村民和购买人之间重要的利益纠纷源头。

其三，利用方式上可以转为商品房开发、并入商品房开发的规定，促成了温州市地方房地产行业的发展壮大。村委会缺乏房地产开发建设的资质和技术能力，一般均委托房地产开发公司代建行为完成。房地产开发商实施代建时，通过部分收购村民安置房指标的方式，参与项目开发建设，以小资金启动项目建设，完成资金、经验积累。温州本地众多知名房地产开发商都是通过代建村民安置房的方式起步并发展壮大的。

2008年7月1日，温州市人民政府颁发《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（市政府101号令）来取代前述温州市人民政府令第69号文件。该文件对留地政策做了部分调整，具体内容为：一是 「征收一类区片农用地和二类区片耕地，每亩核给农村集体经济组织或者村民委员会建筑面积60平方米的住宅用房安置指标」。

该条款意味着征收三类农地就不再给予留地补偿，留地面积直接转为60平方米的住宅用房安置指标，不再按照征地面积的比例给予安排用于二产、三产开发建设的一定面积的土地，也不再提倡给予二产返回用地了。基本确立了从解决农民就业问题的补偿转为财物补偿的原则。

2014年7月18日温州市人民政府颁布《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令〔2014〕143号），对征地补偿政策又做了一次调整，也是目前有效施行的政策依据。

该文件对于补偿标的做了「根据征收集体农用地（除黄海标高10米以上林地外）面积，每亩核给被征地农村集体经济组织建筑面积60平方米的住宅用房安置指标」规定，不再区分一级、二级、三级区位划分。在使用安置指标的方式上还是延续以前文件的规定「（一）委托政府公开出让；（二）由政府有偿收回；（三）由农村集体经济组织建设」。但是在委托政府公开出让的程序上更为明确，保障应归于村集体所有的出让对价及时有效转入村集体所有，对于村集体分配也提出了要求，以保障村民的合法利益。其后，在使用安置指标上大多采用了政府公开出让或者并入房地产开发的模式，保证了安置房建设的质量，也保证了村民在分配征地补偿利益上的公平性。

从温州各阶段留地政策的变化的主线为从二产留地—三产留地--住宅留地—住宅指标。这是政策顺应民意的结果、也是市场化发展的必然逻辑。因为建造住宅是目前最有价值的土地功能，也是最容易变现的财产权利。且目前大多村集体安置指标通过委托政府出让的方式，将住宅留地由房地产开发商购买后转为商品房建设项目，而村集体获得该土地的出让金，最终分配给农民的就是货币形式的财产。由此可以发现留地政策已经从解决失地农民就业问题的制度功能逐渐转变为货币补偿的制度功能。

01

留地安置给予村集体带来了巨大的利益，也给村委会带来了巨大的权力。村「两委」因享有分配留地收益、安置房指标的权力，引起村民强烈的选举意愿，并投入巨资竞选村两委岗位。当选之后，利用职权谋取个人利益，漠视村集体其他成员的合法利益的现象较为普遍，侵占集体财产、分配不公引起纠纷大量增加。其中较为典型的是永嘉县瓯北镇新桥村村委会成员集体贪污案，以村集体领导班子在分配安置房指标中贪污巨额资产引起了社会轰动。

法律授权村民会议或村民代表会议民主方式决议征地补偿费用的使用、分配，但是该规定往往沦为空文，起不到应有的监督村委会尤其是「村两委」一把手的作用。其关键在于目前对于村民会议、村民代表会议决议并没有像《公司法》中股东会、董事会决议一样的决议无效之诉或决议不成立之诉。「村两委」在制订安置房指标分配方案等重大事项均以会议记录作为决议内容，以签到表作为表决汇总。根本没有给与参与村民或其代表的真正表决权。事后即使部分参与人员认为决议程序违反规则，也无法通过司法途径纠正。故要落实村委会民主决议、民生监督机制，必须建立健全对村民会议、村民代表会议决议的司法审查机制，引进决议无效、决议不成立诉讼制度，制止村委会滥用职权行为。

目前大多安置指标分配以被征地承包人分配为主、兼顾全体村民利益，各级政府也可以直接指定留地指标等各项补偿利益的分配规则，直接将安置留地补偿利益分配给农民，减少中间环节，也可以起到预防和制止村委会以权谋私的机会。

02

二三产留地可以由村委会自建、代建等方式实施并将竣工安置房分配给村民，因缺乏明确的操作指引、诚信理念的培育，往往引起村委会与代建单位、施工单位、监理单位以及安置户之间的纠纷和争议。

从二产、三产留地到住宅指标，留地政策从解决就业问题已经转变成财产补偿的功能，而财产利益的最大化只有通过市场化手段才能实现。村委会组织减少安置房，因其缺乏专业能力，必然是低效的。

故笔者认为，最好的方法就是村集体获得的住宅指标委托政府直接向社会公开拍卖，将地块开发权转为商品房开发项目，由专业的房地产公司实施管理、建设、开发、销售。村集体获得房地产市场增长的红利，也可以减少不必要的社会矛盾。这种方式在目前属于备选的开发方式之一，建议各级政府因将该种模式作为唯一方式，彻底将留地政策转变为财产补偿并争取补偿利益最大化。

03

因留地政策确定了按照1.5倍容积率转化为安置房指标。村委会直接将安置指标分配到村民身上并制作指标卡确定权利。鉴于建设周期较为长远、且部分安置指标不够套房面积的情形，村民之间普遍存在安置房指标的交易活动，并扩大到部分非村民参与交易，形成安置指标交易市场。有交易就有纠纷，指标卡纠纷因案件数量较多，引起司法机关的关注。

温州市中级人民法院《关于为我市农村综合改革提供司法保障的若干意见》（温中法【2013】72号）统一、规范了二三产返还权益（即安置房指标）交易纠纷中的裁判规则，基本可以解决安置房指标交易中合同效力、合同履行等问题。