本文作者：方 良
浙江嘉瑞成律师事务所副主任，资深合伙人，瓯海区政协委员。兼具律师、建筑经济师资格。被浙江省建筑业与省律师协会推荐为建筑业专业律师。温州市建筑业行业协会法律维权办公室副主任。曾获温州市“十佳律师”、温州仲裁委员会“十佳仲裁员”等荣誉称号。
我市PPP项目运作中急需解决的
三个问题
概念解析
PPP模式（Public—Private—Partnership），是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务。PPP模式以其“利益共享、风险共担、全程合作”等特点，有效缓解了政府财政压力，实现政府、社会资本及民众三方共赢，得到了大力推广。
但是，我市在推广PPP项目过程中还存在问题：
1
可操作性不强
目前，PPP项目的法律规章仅限于国家部委的笼统规定，如《政府和社会资本合作项目采购管理办法》（财库[2014]215号），法律层级效力低，并存在相互冲突，可操作性不强。同时，我市尚未针对PPP融资建设出台系统的规范性文件，均由地方政府采取请示或报告形式确定，操作不够严谨，法律风险较大。同时，由于缺乏宣传和培训，政府职能部门对于PPP模式的作用、交易架构设计和操作流程均不甚明了，导致政府部门之间分工不明，权责不清，阻碍了PPP模式的推广和运用。
2
社会资本参与度不高
目前，由于前置条件设置等原因，PPP项目在资本市场遇冷，未能获得广泛关注。一是招商渠道不畅。政府一般在点对点招商过程中宣传PPP项目，项目的招商渠道、联系方式等未及时向社会公布，导致社会资本参与PPP项目投资较为困难。二是前置条件不明。PPP项目的核心边界条件、技术经济参数不够具体明确，影响社会资本作出准确判断，或设置的风险系数偏大、合同期限较长，不利于双方谈判。三是部门与民争利。由于PPP项目打破了原来部门垄断经营的状态，所以一些部门不愿舍弃既得利益，存在部门设置过高门槛限制民资进入，甚至部门与部门之间权责不清，存在推诿扯皮。
3
政府采购方式保守
政府PPP项目的采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等，未强制公开招标。但《招标投标法》、《招标投标法实施条例》对于项目公开招标亦有相应规定，二者边界模糊不清，导致实务部门操作出现两难。因此，实践过程中经办人员出于规避责任，往往不考虑具体项目的采购需求，统统采取公开招标的形式处理。
为此，建议：
1
建章立制、规范操作
根据修改后的《立法法》，我市目前已取得城乡建设与管理、环境保护等方面的立法权，PPP项目大部分都涉及城乡建设与环境保护领域，可由市人大先期调研，在条件成熟时予以设立政府规章。同时，为保障我市PPP项目的顺利推进，可效仿北京、杭州等城市，由市发改委牵头制定关于PPP项目操作的规范性文件，对于PPP项目是否必须公开招标等关键问题以及PPP项目的识别、准备、采购、执行和移交等程序步骤，予以明确，避免不合理的门槛和部门间的扯皮现象。
2
树立标杆、吸引民资
以优质项目为抓手，重点引进在PPP领域已有所实践、经验丰富、资质良好的大型优质企业，树立合作典型。如做好我市已公布的58个PPP项目，探索适合我市市情的PPP项目运作模式。同时，结合温商回归等招商引资工程，通过专题讲座、培训班、宣传片、宣传册、微信微博等形式，积极宣传PPP模式在融资、建设、运营、盈利等方面的优势，以吸引投资意向。
3
完善服务、防范风险
引入和培养PPP及有关技术的本土专业人才，培养复合型、开拓型人才，增强民营企业或外商的投资信心。鼓励社会中介机构积极参与项目建设，提供法律、财务、咨询、推广等专业服务。建立一整套PPP项目评估测算体系，对项目的建设成本、经营期长短以及通货膨胀因素进行科学的测算，在此基础上把政府承担的风险严格控制在力所能及和可预测的范围内，防止因政府提供担保太多，使项目过多依赖政府而失去活力。
本文原载于《嘉瑞成律师》第17期
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